___Embora esta realidade não seja nova, ela atrapalha muito mais a este governo, que enfrenta não apenas a ameaça da falta de dinheiro, mas o desafio de encontrar um caminho alternativo, que não seja a venda do patrimônio público, a demissão de servidores ou o corte de despesas sociais para sanear as finanças estaduais. Até agora, entretanto, o governo ainda não descobriu a receita para resolver esta equação.

___ Quando assumiu, em janeiro passado, o novo governo encontrou o Estado com um déficit orçamentário da ordem de R$ 1,4 bilhão. Explicando melhor, esse era o valor que o Estado gastava a mais do que arrecadava no período de um ano. A diferença vinha sendo coberta, até 1998, pelas receitas de privatizações, que somaram naquele ano cerca de R$ 1,8 bilhão. O novo governo herdou, também, um conjunto de compromissos que atinge de forma direta o equilíbrio financeiro.

___ Para se ter uma idéia disso, o acordo da dívida, assinado com a União em meados do ano passado, fez com que o serviço líquido da dívida, que é a diferença entre a receita obtida por operações de crédito e a despesa a título de pagamento da dívida, crescesse em 280% em relação ao primeiro semestre de 1998. Isso porque o desembolso com as parcelas da dívida sofreram um substancial aumento e porque houve restrições para a obtenção de novos financiamentos. Portanto, embora tenha sido possível, no primeiro semestre, um superávit operacional, o problema da dívida desequilibrou as finanças e comprometeu o ajuste necessário. O resultado foi um déficit orçamentário da ordem de R$ 130 milhões.

___ Com o acordo assinado pelo governo anterior, o serviço líquido da dívida teve um crescimento de 280%. O resultado é déficit orçamentário no primeiro semestre.

___ Outro exemplo bastante ilustrativo é o impacto dos benefícios fiscais sobre o recolhimento de ICMS. Uma empresa beneficiada, por exemplo, que em 1996 havia recolhido uma quantia que representava 1,91% do total do ICMS arrecadado, passou a recolher, em 1998, 1% e nos primeiros seis meses de 1999, apenas 0,74%.

Tá faltando a receita

___Políticas - A estratégia do governo tem sido, até agora, tentar reduzir o comprometimento com a dívida e cortar gastos. A política em relação à dívida não tem tido impacto sobre as contas do Tesouro, já que a União tem bloqueado repasses federais ao Estado no mesmo montante da diferença dos pagamentos. A tendência, inclusive, é que, paulatinamente, os pagamentos se regularizem, até porque o Estado precisa do aval da União para ampliar a contratação de recursos de instituições financeiras nacionais e internacionais. A expectativa de obter uma decisão favorável do Supremo Tribunal Federal a respeito das diversas ações que impetrou esbarra na tradicional demora daquela corte em proferir suas decisões e na falta de tradição em decidir contra a União em assuntos desta natureza. Caso o STF acolha o pleito do Rio Grande do Sul, será a primeira vez que irá interferir na condução da política econômica nacional.

A despesa com a folha não diminuiu, mas mantém-se estável em relação ao ano passado

___Já a redução de despesas esbarra na impossibilidade, no curto prazo, de reduzir o comprometimento da folha de pagamento. Ao contrário, a folha cresceu sobre o mesmo período de 1998, em termos nominais, 9,7%, aumentando o comprometimento da Receita Corrente Líquida de 77,5% para 82,1%. Mesmo sem ter concedido qualquer aumento, tendo cortado vantagens e reduzido o número de CC's, o Executivo não conseguiu resultados favoráveis nesta área. A iniciativa de cortar a incidência de vantagens sobre FG's, demonstrou, também, que qualquer medida que incida sobre os salários do funcionalismo vai esbarrar numa resistência ativa dos funcionários públicos, especialmente quando persistirem dúvidas sobre a viabilidade jurídica das iniciativas.

___ Ocorreram reduções importantes nas despesas de custeio e investimentos. Os gastos com manutenção da máquina decresceram mais de 20% em relação ao mesmo período do ano anterior, significando uma economia de cerca de R$ 70 milhões. Os cortes, entretanto, não comprometeram o funcionamento da máquina estatal, já que se concentraram principalmente nas áreas de consultoria e publicidade. Esta redução trouxe o comprometimento com custeio para a média histórica (em torno de R$ 550 milhões/ano), o que significa que dificilmente seja possível diminuir ainda mais suas despesas nesta rubrica. Em relação aos investimentos, houve uma redução bastante significativa, passando de R$ 690 milhões, no primeiro semestre de 1998, para R$ 71 milhões nos primeiros seis meses de 1999. Sobre isso é preciso explicar, no entanto, que os investimentos de 1998 estiveram muito acima da média histórica do Estado. O ano eleitoral fez com que o governo anterior aumentasse em cerca de 80% os investimentos em relação ao ano de 1997, que já havia sido bastante superior aos anos anteriores.

___ Receitas - A arrecadação do ICMS do Estado, que vem decrescendo ano a ano, manteve a tendência de queda no primeiro semestre deste ano. Em termos reais, o desempenho do ICMS decaiu 2,6% em relação ao primeiro semestre de 1998. Esta queda, como se sabe, está relacionada com a diminuição em 1% da alíquota média do ICMS estadual, mas não é explicada apenas por isso. A política de benefícios fiscais, ao contrário do que dizem seus defensores, repercute pesadamente sobre a arrecadação presente do ICMS e não apenas sobre o ICMS incremental. No setor fumageiro, por exemplo, que, como se sabe, foi bastante beneficiado por incentivos, os dados comprovam que houve um decréscimo significativo de recolhimento do imposto estadual. Somando-se o valor recolhido por quatro grandes empresas do setor, tem-se que representavam 3,37% do total do ICMS recolhido em 1996, passando para 1,40%, em 1998, e para 1,18% no primeiro semestre de 1999. Dos R$ 151 milhões arrecadados pelo Estado dessas empresas, em 1996, as projeções indicam que, em 1999, o Estado vai arrecadar apenas R$ 55 milhões. Uma perda de quase R$ 100 milhões, isso sem considerarmos os índices inflacionários. Na metalurgia e na química, esses números se repetem.

O Estado só poderá superar a crise das finanças se conseguir aumentar a receita
Revisão das alíquotas da cerveja e TV a Cabo já tiveram resultados em julho, quando a receita cresceu 3,5%

___ O ambiente recessivo também contribui para piorar a situação de crise financeira do Estado. Embora a relação PIB/ICMS não tenha se mostrado linear nos últimos cinco anos, sabe-se que uma economia estagnada pode significar diminuição na arrecadação; o que, pelo menos até agora, está se confirmando. Esta situação fez com que a participação do RS no ICMS nacional ficasse, na média dos três primeiros meses de 1999, próxima à de 1998. Enquanto a média do ano passado foi de 6,95%, a média registrada no primeiro trimestre deste ano chegou, conforme dados do Banco Central, a 6,94%. Isso num cenário em que houve crescimento da participação da Região Sul - que passou de 15,09%, em 1998, para 15,46% no primeiro trimestre de 1999 -, e de Estados como Paraná e Rio de Janeiro.

___ Organização - A crise interna da Secretaria da Fazenda tem auxiliado para que o Executivo não consiga superar os problemas financeiros. A nova administração não conseguiu, até agora, apresentar a sua visão organizacional do Fisco, fazendo com que se mantenham as incongruências da reestruturação organizacional desenvolvida pela administração anterior.

___ Ao contrário do processo da despesa, que tem seus mecanismos de decisão organizados em diversos níveis (Junta Financeira do Estado, Junta Financeira da Fazenda e Departamento da Despesa), o processo da receita mantém-se comprimido no Departamento de Receita Pública, com um excesso de níveis hierárquicos, o que dificulta a coordenação de processos importantes, como o da arrecadação, que se encontra engessado pela excessiva segmentação de seus sub-processos em unidades que não se interrelacionam. O resultado é um gerenciamento fragmentado, sem dinamismo e que não consegue visualizar e pensar o processo de arrecadação como um todo.

Setores beneficiados com incentivos diminuíram seu recolhimento de ICMS.
Maior baixa foi no setor de fumo.

___ Se o Departamento da Receita Pública fosse desmembrado em três partes (Departamento de Tributação, Departamento de Arrecadação e Departamento de Fiscalização), a gerência desses processos seria otimizada. Uma reorganização administrativa poderia agilizar a entrada de recursos que seriam gerenciados pelo Departamento de Arrecadação.

___ Conseqüências - A situação das finanças públicas, revelada pela análise orçamentária dos primeiros seis meses, indica, evidentemente, uma tendência a que o governo enfrente problemas sérios na administração de seu orçamento. Até o ano passado, o Estado tinha brutais déficits operacionais e orçamentários que, como vimos, eram cobertos com recursos de privatização, sendo que o serviço líquido da dívida, apesar de negativo, não chegava a comprometer o equilíbrio das finanças. A partir de 1999, inicia-se um período de superávits operacionais, porém o resultado orçamentário mantém-se negativo, embora num patamar inferior, em função do aumento do serviço líquido da dívida.

___ É importante ressaltar, também, que o déficit orçamentário de R$ 132,87 milhões está longe de refletir a posição de caixa, já que o governo assumiu com dívidas de curto prazo (fornecedores, precatórios judiciais, repasses a prefeituras etc) em torno de R$ 291 milhões e com apenas R$ 108 milhões disponíveis. Somando-se o resultado orçamentário com as dívidas de curto prazo e deduzindo os R$ 108 milhões disponíveis, o caixa encontra-se com um déficit de R$ 316 milhões.
Para cobrir este déficit, a administração fazendária vem fazendo uso, mensalmente, do dinheiro do caixa único do Estado, conhecido como SIAC. Ocorre que este dinheiro é contigenciado e não pode ficar indefinidamente no negativo. Estes fundos também não são infinitos. Pelos cálculos do Sindaf, a manutenção desta estratégia de financiamento do déficit pode sobreviver somente até o final do ano, gerando, a partir daí, um conjunto de problemas inclusive para o pagamento da folha de pessoal. Isso poderá ser evitado se o Executivo conseguir repetir, no resto do ano, o resultado da arrecadação do ICMS de julho que, conforme informações da Secretaria da Fazenda, cresceu em torno de 4,2% em relação ao mesmo período do ano anterior.

A legislação tributária e a forma como está organizada a Secretaria da Fazenda contribuem para a estagnação da receita. Solução poderá vir com uma reforma profunda.

___ Saídas - A ocorrência de déficit orçamentário é uma constante ao longo da história financeira do Rio Grande do Sul. A diferença é que, agora, os mecanismos utilizados para financiar este déficit já não existem mais. Até 1990, o déficit orçamentário foi financiado através da política de endividamento, auxiliada pelo processo inflacionário. Entre 1991 e 1994, a inflação foi a ferramenta fundamental utilizada para equilibrar as finanças. Entre 1995 e 1998, voltou-se à política de endividamento e agregou-se recursos oriundos do processo de privatizações. A partir de 1999, o Estado não possui capacidade de endividamento tendo, ao contrário, que pagar a dívida renegociada, e nem patrimônio para ser privatizado. Da mesma forma, não está no horizonte, pelo menos no curto prazo, o retorno da inflação. Com isso, esgotaram-se os paliativos que apenas empurravam o problema do déficit para a frente.

___ Considerando-se esta situação, a alternativa mais viável é fazer crescer as receitas próprias do Estado, particularmente o ICMS, que representa mais de 80% dos recursos orçamentários. Para isso, entretanto, O Executivo vai ter que enfrentar a verdadeira caixa preta que significa a política de incentivos e benefícios desenvolvidos nos últimos anos. A própria legislação tributária precisa ser revista, já que contribui para que os processos sejam cada vez mais complexos e de difícil acompanhamento pelos gestores de finanças, facilitando, inclusive, a impugnação às ações de fiscalização promovidas pela Secretaria da Fazenda.
Ao longo do tempo, a legislação do ICMS foi incorporando um conjunto de alterações que permanecem em vigor sem qualquer justificativa. Os exemplos mais evidentes são a diminuição de alíquotas ou de base de cálculo e a concessão de crédito presumido para um conjunto enorme de produtos, tais como os refrigerantes, aços, produtos químicos e eletrônicos.

___ Recentemente, o governo decidiu incidir sobre este problema, aumentando a alíquota das cervejas e da TV a Cabo. Esta decisão, juntamente com o aumento das tarifas públicas, teve conseqüências positivas na receita de julho, que aumentou cerca de 4,2% em relação ao mesmo mês do ano passado. Se esta média se mantiver nos próximos meses, já que o combustível e outras tarifas públicas devem sofrer reajustes, o governo poderá enfrentar as suas dificuldades de caixa. Mas a timidez das medidas tomadas até agora indica uma certa incapacidade da administração fazendária em pensar o problema da receita na sua totalidade, o que pode comprometer o ajuste global que precisa ser feito para que o Estado possa ter condições de alavancar o desenvolvimento.

Fotos: Paulino Menezes e Ricardo Morais